《思想坦克》什幺问题需要公民投票?

本文作者为谢世民,原文标题:什幺问题需要公民投票?,由思想坦克授权转载。

因为机会就是风险:引进公民投票,我们的同胞就有可能利用公投,去改变我们在立法院或行政机关已经获得的胜利,或让我们得不到原本可以得到的利益。

以同婚为例:公民投票制度给了反对者一个机会去差别对待同性伴侣的结婚自由,因为如果反对者的公投提案通过了,同性伴侣就只能得到他们心中次好的婚姻制度,相对而言,如果今天台湾没有《公投法》,立法院也许早已经百分之百兑现蔡英文总统对婚姻平权的承诺了,或者再拖个半年,不採取任何作为,让大法官裁定的逾期处置自动生效,届时相同性别者也可以依民法的「婚姻章规定,向户政机关办理结婚登记」。公民投票之实施,对台湾的婚姻平权者而言,就是新的风险。

更明显的例子是「2025 非核家园」:根据 2017 年 1 月 11 日通过的《电业法》修正案,「核能发电设备应于 2025 年以前全部停止运转,各核能电厂将陆续展开除役」。对非核家园的支持者而言,公民投票制度给了「以核养绿」倡议者一个机会去推翻这个他们已经获胜的成果。

不少论者指出,虽然从个人的政策偏好来看,公民投票确实是两面刃,但是,我们必须超越自己的政策偏好来看待公民投票。对这些论者而言,代议制度并不够民主,引进公民投票制度能让台湾更民主:因为代议民主所制定的法律和政策并不一定契合多数人民偏好,有时候只是反映了少数人的偏好,公投因为让民众直接参与政策之制定,若还结合了密集的、审议式的公共讨论,可以确保所产出的政策会契合多数民众「知情理性」的偏好,而降低代议制度的「民主赤字」。

这个广为接受的观点,近来受到着名的政治理论家 Richard Bellamy 的挑战。在 “Majority Rule, Compromise and the Democratic Legitimacy of Referendums” 这篇近作中,他论证说,代议民主制度透过协商、妥协而产生的改革方案,虽然对多数民众而言,也许是(从他们各自的偏好来评价)次佳或第三顺位的选项,但是这样的方案却是有最多支持者的选项,对照而言,公民投票制度却让少数人去强迫全体民众针对另一个无法妥协、修正的政策方案作出赞成或反对(等于维持现状、不改革)的选择,在这种情形下,无论公投提案是否通过,结果都背离了多数民众真正的偏好。

就实例而言, Bellamy 认为,苏格兰独立公投、英国脱欧公投,严格说,都有这个特徵。对 Bellamy 而言,这种可能性的存在,等于否定说「公民投票制度必然比代议制度更民主」;在他看来,公民投票制度的危险在于它有可能比代议制度更不民主。

公民投票制度的理据,如果不是来自于它可以减低代议制度的「民主赤字」,那幺我们还有什幺理由支持公民投票制度呢?

有一种平等主义式的答案是说,不论公民投票制度是否会产生更契合多数人偏好的政策,公民投票制度可以缩小政治菁英和一般民众之间政治参与的不平等。我们都熟悉卢梭对英国代议民主制度的批判:英国人只有在选举国会议员期间才是自由的,一旦议员选出之后,他们就是奴隶。卢梭这段评论的重点在于说,代议制度其实是一种不平等的政治制度。对卢梭而言,政治参与使人自由。

《思想坦克》什幺问题需要公民投票?

不过,这不是说,政治参与使得个人成为自己的主人,而是说,政治参与使得每一个人(相较于其他人而言)对于社会体制之安排享有独立而平等的决定权。卢梭认为,引入公民投票制度,相较于仅採行代议制度的政治参与模式而言,比较接近这个政治平等的理想。代议制度的存在,其价值主要在于避免「凡事公投的直接民主」在实践上会遭遇到的不方便和无效率,而不是它本身就具有价值、本身就值得我们支持。

这似乎是一个「鱼与熊掌不可兼得」的两难。我们应该如何面对这个两难呢?就重大问题而言,即使我们不需要考虑方便和效率因素,我们有什幺理由说:「政治平等」优先于「满足多数偏好」,因此我们必须透过公民投票来决定,而不能交由政治菁英来决定呢?

对公民投票制度的信仰者而言,这个两难构成了一个巨大的思想挑战。我不知道有什幺好的理论可以回应这个挑战,但倾向于相信:如果一个重大社会问题的答案必须取决于所谓的「人民意志」才具有普遍的规範力(约束社会的每一个成员),那幺,更能体现政治平等的公民投票,而非比较可能契合多数人偏好的代议制度,就是比较值得我们优先考虑的决定机制。

在概念层次上,不少论者对于「人民意志」感到困惑,不知如何理解。这些论者可能忽视了我们对「交响乐团」之理解是毫无困难的:我们说,每个团员演奏自己的部分,整个交响乐团在演奏一首乐曲,而且只有整个交响乐团才是这一首乐曲的「演奏者」,并且承担了我们对其表现的评价。类似地,我们也可以说,在公民投票中,享有平等投票权的每一个人,无论实际上是否去投票,都只是在表达自己的意志,可是一旦投票结束了,那幺,整个投票结果就是人民意志的表现,而且这样的表现可以成为评价的对象,而且还可以具有某种规範性。

为了避免这样的危险,我们必须说,个人基本自由的清单和适当保障问题,不属于这里所谓「需要人民意志去回答的重大问题」,而是每一个人都可以基于自我保护(为了发展自己的各项道德能力所需要的保护)而享有否决权的问题。当然,个人基本自由也不是代议制度可以置喙的问题。如果有什幺问题是需要人民意志去回答的重大问题,那幺,(除了个人基本自由之外的)宪法核心要素应该如何设计,应该就是其中一种。延伸而言,任何问题,如果对一个社会具有类似于宪法核心要素那般重要的问题,当然也是,但具体而言,什幺问题具有这样的重要性,则是任何人要发动公民投票前,都必须深思熟虑过的。