《思想坦克》莫拉克风灾十年省思──摆脱枉死国恶名

本文作者为赵家纬,由思想坦克授权转载。

「699 人死亡及失蹤」、「51 万 668 人受灾」、「1998.3 亿元的损失」,这是十年前莫拉克风灾挟带的极端豪雨下,在台湾留下的印记。在风灾满十年之际,蔡英文总统强调防灾是国力的综合展现,提出台湾藉着福卫七号将提供更精準的观测资料,即时掌握防灾资讯,且利用前瞻基础建设经费来改善排水系统,强化防灾基础建设。但上述发言中,却忽略台湾生态运动前辈廖本全老师在莫拉克风灾发生前的分析,台湾要摆脱枉死国的命运,就是「要彻底执行国土规划、推动国土复育。」

因此防灾国力的衡量指标,绝非只是卫星图像解析度与水利工程发包率,而是该回头检视这十年来台湾是否已重整了国土秩序,以因应极端气候的风险。

《思想坦克》莫拉克风灾十年省思──摆脱枉死国恶名

重整国土秩序需要政治动能

十年前莫拉克风灾发生过后,各界兴起要求政府重新检讨国土规画的声浪,甚至立法院审议《莫拉克灾后重建特别条例》时,并提出了请营建署在一个月内提交《国土计画法》草案的附带决议。然后最终《国土计画法》直至 2015 年 12 月 18 日方通过,而全国国土计画则是在 2018 年 4 月方才核定。

全国国土计画中将「因应极端气候与天然灾害,强化国土调适能力」列为国土永续发展目标,强调为因应极端气候带来之强降雨、旱灾、海平面上升等灾害及我国地震频繁之课题,直辖市、县(市)国土计画应分析各类型天然灾害风险分布情形,针对各类型灾害对人民生命财产安全、产业与农业经济影响等,进行土地使用规划及研拟相关因应措施。

若要落实此目标,第一道关卡乃是「国土保育区」的划设。「国土保育区」为是指具丰富资源、重要生态、珍贵景观或易致灾条件之区域,此类地区以保育及保安为原则,并得禁止或限制使用。因此国土保育区划设时,是否可充分考量到极端气候之影响,则决定了台湾的国土韧性。然而在划定权责分工上,中央主管机关内政部营建署提出划定建议,但实际上划设权责仍属于地方政府。

以莫拉克受灾区的高雄市为例,其于七月份公告的高雄市国土计画草案中,由于桃源、茂林、那玛夏、六龟、甲仙、旗山、内门及田寮等行政区中具有大面积保安林区、国有林地、森林区及自来水水质水量保护区,因此约有 60% 的面积被划为国土保育地区。因此该区域内的既有合法农业,在不影响国土保安、水源涵养及避免土砂灾害原则下,得维持原来合法使用,配合农业经营引导其改变经营方式及限缩农业使用项目。

而原依《区域计画法》编定之可建筑用地,经主管机关认定不妨碍国土保育保安者,得继续编定为可建筑用地,并得调降其使用强度及减少容许使用项目。且进一步针对受降雨及地形影响导致易有坡地灾害的地区,其提出山林地区守护调适行动,配合农业委员会水土保持局「研究检讨山坡地土地可利用限度分类」,订定之山坡地农业使用行为分类管制, 强化管制山坡地之超限利用行为。

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但此般理性的规划,关键在于在细部保育区划设条件以及既有农业与建地的「不影响」作为衡量基準。以高雄市为例,其在国土保育区划设时,市府既提出水库集水区划设条件应维持山坡地坡度 30% 以上之分级管理机制,以避免旗美地区农业发展受限,而非整体性将集水区均纳入。但在台湾 20 年来,因集水区水土保持不良,导致水库平均有效水资源已经由 52.15 百万立方公尺减至 45.49 百万立方公尺的情形下,若未能採用较严格的划设条件,可能难以提供国土复育喘息空间。

行政延宕,加剧调适缺口

面对极端气候,除藉由国土计画重整秩序,但更需全面的气候变迁调适策略。面对气候变迁调适议题,台湾早于 2012 年时就通过国家气候变迁调适政策纲领,并于 2014 年核定《国家气候变迁调适计画(102~106)》,由灾害、维生基础设施、水资源、土地使用、海岸、能源供给与产业、农业生产及生物多样性、健康等八大领域着手推动台湾气候变迁调适。

历经五年的推动,的确有些具体成果,有助于台湾气候变迁调适。诸如完成全台之气候变迁下水灾、坡地灾害、海岸灾害与旱灾风险地图,气候变迁下水库供水营运及防洪减淤排砂评,都市计画通盘检讨案件增加防灾(防洪)规划等。但令人遗憾的是,更多的推动成果,是滥竽充数的拼凑,诸如完成订定「铁路桥梁耐震设计性能规範」、办理完成保安林检订及清查工作、辅导 11 家高效率能源或绿能设备厂商等,均被列为第一期优先行动计画的推动成果。

如于前瞻基础建设的「水与发展」计画中,以「气候变迁」为遁辞,规划了 900 亿元用于双溪水库、天花湖水库等水利建设,增加每日供水 100 万吨,无视于水库将因气候变迁降低其供水效益,更无视两案过往的环评争议。事实上汰换全台老旧供水管线所需经费为 1800 亿元,但面对当前每天漏掉 140 万吨地老旧管线,目前每年仅编列 70 亿元。因此若要因应气候变迁,增列老旧管线的汰换费用,才是真正水资源领域上应优先推动的调适行动。

且在整体气候变迁调适策略上,理应 2018 年就需通过「国家气候变迁调适行动方案」,展开 2018 年至 2022 年间第二次为期五年的调适行动。但行动方案却迟至今年 5 月 7 日方提报至行政院,迄今尚未核定。然而各国检视调适行动的重点乃为是否具有足够的财务支持。因此调适行动方案行政程序的延宕,将导致其预算上的需求,未能即时反应至 2020 年中央政府总预算之中,此举将重蹈「国家气候变迁调适计画」覆辙,仅有零星的计画亮点,而未能建构台湾的气候韧性。

《思想坦克》莫拉克风灾十年省思──摆脱枉死国恶名气候诉讼定义人祸

回顾莫拉克风灾这十年以来,另一个极具争议性的事件就是受灾户的国赔案。灾后 2 年,小林村灾民以高雄县府、甲仙乡到小林村相关灾害应变人员公务员未依据农委会水土保持局所发布红色警戒,执行强制撤离,方导致灭村灾害,请求 24 亿元国赔。但地方政府认定此为天灾,与公务员行为无因果关係而驳回,后续 175 名灾民因而提出国赔诉讼,向高市府和甲仙区公所求偿 5.9 亿元。缠诉多年,最终于今年 3 月底时,高雄高分院更一审改判市府败诉,应赔十五位灾民各一百五十万至三百万元金额。

而在莫拉克风灾十年之际,面对此诉讼,除感叹期间对于灾民的撕裂以外,更该以更宏观的「气候诉讼」(climate lawsuit)观点视之。近年来,美国、加拿大、欧盟、荷兰、爱尔兰等地,均见地方政府与民众,以化石燃料业忽略气候变迁科学事实,或是政府减量目标不够积极为由,提起诉讼。

除此之外,加拿大安大略省中部的穆斯卡自治区(Muskoka)区民,2016 年时则以省政府未提出妥善调适行动,减缓该地区的水灾风险为由,控告安大略省自然资源部,要求九亿加币的赔偿。在美国加州,2018 年时也有六个环保团体控告加州三角洲管理局(the California Delta Stewardship Council)的三角洲管理计画修正案中未考量到未来气候变迁对于水文的影响。越来越多的国际判例显示,不可再将极端气候事件视为天灾,而是该追究大排放源以及未採行充分调适作为的行政机关的责任。

若从此国际趋势观之,各主管机关若未能妥善执行国土功能分区的管制要求,且持续延宕气候变迁调适行动的推动,公民团体实则可在各项灾害发生后,据此发起气候诉讼,要求各级政府应肩负责任,避免十年前莫拉克风灾的台湾生态枉死国的惨剧重演。