《思想坦克》中美贸易战下的环境因素

本文作者为赵家纬,原文标题:中美贸易战与气候变迁,由思想坦克授权转载。

随着美国对二千亿美元中国商品提高关税至二十五% 的生效,中美贸易战不断升级。因两国 GDP 合计达到全球的三分之一,各方均关注中美贸易战对全球产业链的冲击。

但另一方面,中国与美国的温室气体排放量分占全球的 29% 与 15%。且依据瑞士伯恩大学学者 Fernández-Amador 等人分析,2011 年时,中国的碳排放量中有 22% 是因为生产产品出口所致,其中以美国为最大宗。由此可知,中美贸易战除将重写全球政治经济版图以外,亦将对气候变迁此全球关注的鉅变挑战,具有不可忽视的影响。因此分析中美贸易战对台湾利弊得失之时,亦须带入环境视角,方可全面性的研议台湾的因应对策。

《思想坦克》中美贸易战下的环境因素贸易战的环境评估

联合国环境规划署(UNEP)指出贸易政策对环境的影响可分为以下四个层面:

产品效应(Product effects):贸易标的物对环境的直接影响。正面的例子为汙染防治设备的贸易行为,可协助进口国提昇自身汙染能力。但另一方面,国际贸易也促使了有害废弃物、电子废弃物的跨国流动,导致环境负面冲击。

规模效应(Scale effects):因着国际贸易之因素,国内所生产的产品潜在市场增加,故整体经济活动之规模将会提昇。而规模效应对环境影响主要有二:正面影响是生产效率的提昇,负面影响的则是特定汙染性产业规模的增加,将耗损该国之环境涵容能力。

结构效应(Structural effects):贸易自由化会导致该国经济结构改变。但若使贸易政策施行后,导致汙染性产业佔比增加,则对环境会产生负面冲击。另一方面,若出国产品至永续消费意识较高的国家,因着消费者对绿色产品的需求量较大,将促使产品出口国改进其製程,减少环境冲击。

直接效应(Direct effects):直接效应是指贸易过程,运输设施直接排放的汙染物。近年来,因国际贸易量之增加,如何管理国际航运所排放出的传统汙染物与温室气体亦广受重视。

若从台湾视角看,首先须关注的是中美贸易战的产品效应,主要的影响乃是全球太阳能是否会受到关税的波及,延宕成本下降趋势,致使成长率不如预期。而美国已于去年度针对进口太阳能电池与模组课徵 30%关税,但依据国际再生能源总署最新再生能源发电成本分析,2018 年时太阳光电平均发电成本仍较 2017年减少 13% 左右。降幅虽较 2017 年时为缓,但 IRENA 的报告中还是指出:太阳光电发电成本甚至可于2020年时降至每度 0.048 美元,比燃煤电厂的发电成本还低。

然而对台湾而言,中美贸易战在环境面的影响,还是在于规模效应以及结构效应,需细部分析在贸易战下,重回台湾的製造业的能资源需求,是否在台湾可承载的範围。依据纽约市立大学经济系周鉅原教授的分析,在中美贸易战升级下,台湾的出口量会提升 0.6%、劳工薪资可提升 0.33%~0.36%、GDP 则可增加 1.3%。但若细部分析对各产业的影响,依照周教授的分析,出口增长最多的行业别分别为电子业、精密机械业、化材业、炼油业等,而这四个产业占台湾排碳量分别为 10%、2%(以金属製品业计)、15%、2%,合计约 30%。因此大举拥抱中美贸易战所带来的台湾回流效益时,更需进一步检视其背后的环境冲击。

鲑鱼还是鳄鱼?慎思台商回流的环境影响

为因应贸易战所诱发的台商回流潮,跨部会成立的投资台湾事务所专案办公室,负责执行「欢迎台商回台投资行动方案」,提供企业返台投资所需的客製化服务。但该行动方案中,面对厂商回台后的水资源议题上,是採用「确保产业投资所需用水无虞」以及「专人协助加速用水计画申请」两原则,强调进驻非属已有用水计画之园区,且每日用水量 300 吨以上案件,由水利署专人主动协助,以 1 个月内完成审查为原则。

面对电力需求上,则是以「加速用电取得」为原则,要求台电公司透过单一窗口及专案控管,将用电计画书核供函作业时间,高压案件将由 2 週缩短至 1 週、特高压案件则由 2 个月缩短至 1.5 个月内函复。

从上述因应水电的原则之中,则可见当前经建部门又重蹈「为了企业需求我们奉上所有」的思考,未将台湾正在积极推动的「循环经济」与「能源转型」政策,同步纳入台商返台投资审查过程的原则之中,要求其返台投资亦需符合一定的能资源效率。

以水资源为例,于「产业稳定供水策略行动方案」中,订有「加强提升工业用水回收率,由 70% 提升至  80%」之政策目标。故于投资审查之中,应要求返台投资的厂商说明其工业用水回收率的规划,订定产业别的最佳可行技术标準,要求厂商遵循。而于电力方面,依据《能源管理法》第十五条之一及第十六条明文规定,大型投资生产计画之能源用户新设或扩建能源使用设施,应製作能源使用说明书,经中央主管机关核准后始得新设或扩建。

但目前在投资台湾事务所中,对此制度只字未提,且又于行动方案中压缩用电计画书核供函作业时间,无形之中将限缩「能源使用说明书」审查制度的能源管理效力,不利于达到目前设定的每年能源密集度进步 2.4% 以及电力密集度进步 2% 以上的节能目标。

另一方面,针对现行整体电力供给规划,主管机关认为即使核电机组如期除役,且纳入台商回台因素后,电力需求年增率将达到 1.8%、尖峰负载将达到 1.3%,但在燃气电厂增建的条件下,未来备用容量率仍能保持在 15% 以上,确保供电无虞。由于目前备用容量率估算时,仍低估太阳光电于夏日尖峰时的贡献度(亦即净尖峰能力)。只要合理反应太阳光电净尖峰能力,即使尖峰抑制成效不彰,尖峰负载成长幅度与电力需求年增率相近,仍可确保备用容量率达到 15% 以上。但当前能源转型不是只有非核而已,还需要减煤。

若比较能源局于「106年全国电力资源供需报告」以及「107年全国电力资源供需报告」中所提出的 2025 年电力结构,则发现因电力需求增长,再生能源与燃气的发电量虽较先前政策规划时增加 70 亿度以及 126 亿度,燃煤发电量仍较先前的规划值多增加 53 亿度。亦即为了吸引台商返台投资,宁愿牺牲减煤进程。此举无疑是又重返过往为了「牺牲环境品质,吸引投资」的加工出口区旧经济典範。

然而先前提出 2017 年全国电力资源供需报告时,其背后的社会经济参数,是假设 2021~2025 年期间的年均 GDP 成长率可达到 2.58%。产业结构上,亦考虑电子业在2020年前的年均成长率达到 6.0%,2021~2025 年的年均成长率可达到 3.9%。

在这样的假设条件下,仍可藉由积极的电力需求管理,将未来用电量成长幅度抑制到 0.5%。现在即使大举吸引台商返台投资,也不可能让年均 GDP 成长率增加至 3%。既然贸易战带来的规模效应,尚属可管理的幅度之内,能源主管机关不应该弃守积极节能的目标,而应以能源转型政策把关者的思维,介入台湾返台投资审查程序,提升产业能源管理量能。

《思想坦克》中美贸易战下的环境因素

风雨欲来的碳关税

在全球同时面临贸易战以及因应气候变迁两大挑战之时,「碳关税」(Carbon Tariff)的讨论亦又浮上政治议程之中。目前美国民调居先的民主党总统候选人前副总统John Biden,在其气候政策中就已经提到「无法再将贸易政策与气候目标脱钩处理」(We can no longer separate trade policy from our climate objectives),强调美国一方面要促使其本土污染者需承担碳排放的成本之时,二方面会针对未能履行其气候与环境义务的国家出口至美国的碳密集商品,课徵碳关税(carbon adjustment fees)或施以配额限制。而法国总统马克宏也倡议,进口至欧盟的产品,应针对未订定碳定价措施的国家课徵碳关税。

反观台湾,虽已于温室气体减量与管理法中,赋予主管机关推动总量管制与交易的权责。各部会亦于「温室气体减量推动方案」中提出「推动绿色税费制度」,研议开徵能源税或碳税之可行性,或是透过温管法修法徵收碳费或温室气体管理费。但如今温室气体减量与管理法立法,即将于7月1日届满四年,却仍未见任何具体方案与时程。

欧美当前气候变迁议题的庞大政治影响力,促使碳关税重回政治议程。若台湾执政者仍不愿意面对启动总量管制与交易以及能源税的必要性,即使在这波中美贸易战大举吸引了台商返台投资,也将会无法因应 2020 年后,新一波的气候贸易战。